为深入贯彻落实习近平总书记关于粮食安全的重要指示以及党的二十大精神、2022年中央农村工作会议精神，围绕新一轮新增千亿斤粮食产能问题，中国农业大学国家农业科技战略研究院组织湖南农科院、江西农业大学、安徽农业大学、江苏农科院等单位专家组成南方稻区粮食生产专题调研组，于5月下旬历时7天，重点考察了4个粮食大县（湖南省湘阴县、江西省余干县、安徽省庐江县、江苏省泗洪县）的10个不同类型的经营主体，召开了4次专题座谈会。调研分析了南方稻区种植制度、粮食生产现状及限制因素，提出了南方稻区粮食产能提升的思路和政策建议，以供参考。

一、南方稻区粮食生产现状基本态势

南方稻区对于国家粮食安全保障举足轻重，尤其是对水稻“口粮”绝对安全至关重要。2021年，湖南、江西、安徽和江苏四省稻谷总产近1.07亿吨，占区域粮食总产65%，占全国稻谷总产50%。目前，该区域粮食生产基本情况与形势判断如下：

一是区域种植制度以“冬作－双季稻”三熟制和“麦（油）－稻”两熟制为主。湖南和江西主要以双季稻三熟制为主。2000年以来，湖南和江西常年双季稻播种面积在3500万-4500万亩左右，主要模式为“冬闲－稻－稻”“肥－稻－稻”和“油－稻－稻”。一季稻两熟制种植模式主要为“油－稻”和“麦－稻”。2000年，湖南、江西的双季稻与一季稻比例一度达到5:1和8:1，之后一季稻两熟制播种面积不断提高，2019年一季稻最高分别为2400万亩和1560万亩，2020年以后，两省季稻与一季稻比例仍分别维持在1.7:1和2.6:1。安徽和江苏主要以“麦（油）－稻”两熟制为主。2017年以来，安徽、江苏的一季稻播种面积均稳定在3300万亩以上，安徽的双季稻面积在500万亩左右，江苏几乎没有双季稻。

二是大面积恢复区域水稻播种面积的难度极大。2000年以来，湖南、江西、安徽、江苏水稻播种面积均在2017年前后达到峰值，随后出现大幅下滑；2019年之后湖南、江西的水稻播种面积有所恢复，安徽、江苏相对平稳，表现出较大的区域差异。在湖南湘阴县调研发现，2018－2022年，在五级书记抓粮食的背景下，虽然有省市下达的粮食种植面积任务，但该县水稻种植面积却一直在100万亩－108万亩徘徊，没有明显的增幅。在安徽庐江县调研也发现，2020年水稻播种面积为138.33万亩，2021年和2022年均稳定在136.80万亩，同样恢复难度极大。

三是区域水稻产量基本稳定但产能提升空间越来越小。从水稻单产看，2003年以来，湖南、江西、安徽、江苏四省的水稻单产不断提高，并分别在2019年以前达到最高值，之后出现下降和波动。从水稻总产看，2003年以来，湖南、江西、安徽、江苏四省的水稻总产不断提高，其中江苏2005年之后基本稳定，近年来出现小幅波动，湖南、江西和安徽分别在2017年前后达到最高值，之后出现下降和波动。总体来看，水稻单产提高的潜力越来越小，在水稻面积基本稳定的情况下，水稻总产处于徘徊状态。

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二、南方稻区粮食生产发展主要制约因素

（一）种稻收益多年欠佳。这是四省调研中反映最多、最集中的问题，“种得多、赔得多”，严重影响农民种粮积极性。虽然在政府部门稳粮增粮的任务下，农民（种粮大户）“被动种稻”，但没有充分考虑农民的种粮意愿特别是近年来稻谷价格长期在120元/百斤左右，与10年前粮价水平相当，而农资、劳动力、机械等成本显著增加，导致种粮收益持续下降。在湖南湘阴县调研发现，2017年前每亩有400－500元利润，现在反而要亏100元，农忙季节用工从120元/天增加到300元/天，化肥从1500元/吨增加到3000元/吨，处于“倒贴种粮”的状况。在江西余干县调研发现，种粮食平均收益只有400元/亩，而如果种蔬菜、养黄鳝平均收益可达1万－1.5万元/亩。

（二）恢复种稻政策不配套。一是种粮补贴往往补贴给责任田所有人，而不是补贴给实际种田人；二是种粮大户在响应政策粮食增产后没有享受到更高的奖补政策，例如，安徽省适宜发展再生稻实现一种双收，但补贴政策只作为一季粮食面积纳入统计，不计入复种指数，影响地方积极性；三是在农业绿色发展的新形势下，仍没有对应的奖补措施。总的来看，以往的粮食奖补体系和政策已很难适应新时代的粮食发展需求。

（三）高标准农田建设成本较高。总体上，目前区域高标准农田建设覆盖比例约为2/3（2021年湖南、江西、安徽、江苏的高标准农田占比分别为66.6％、65.6％、62.4%和75％），调研的四个县高标准农田占比差异较大，（湘阴县73.9%、余干县80%、庐江县48.9%、泗洪县68.7%）。调研中发现高标准农田建设主要问题：一是待建高标准农田建设成本较高、建设难度增大。集中连片且施工难度较小的区域已基本纳入前期高标准农田建设范围，余下的待建区域多分布在偏远山区，地形复杂，田块细碎，农田基础设施依然薄弱，建设成本较高，目前的投入标准偏低，建设难度增大。二是早期建设的高标准农田亟需提升改造。2011—2018年高标准农田建设分属不同部门管理，建设标准不一、质量不高，配套设施不够完善，抵御自然灾害的能力较弱，加之后期养护不足，亟需提升改造。

（四）现代农业技术适配度不够。调研中发现，现代农业技术在四省使用已比较普遍，主要体现在种粮大户等规模经营主体上，例如机械化耕作插秧收获、无人机施肥和喷药等，但在一些关键技术上的使用仍存在短板。例如，江西余干县种粮大户反映，因技术人员无人机操作不当和卫星地图误读等原因，出现作业田块出错等问题。另外，现代农业技术在解决农户亟需的关键问题上适配度仍不够。例如，在调研的四个县中，集中反映的连续多年大量秸秆还田带来的病虫害加重等问题仍没有满意的配套技术方案。

（五）专业化高素质人才缺乏。一是基层农技管理推广人才老龄化严重。在湖南湘阴县，农村基层技术人员和管理人员严重青黄不接，全县技术人员大多50岁左右。二是高素质农村劳动力匮乏。在总体农村劳动力老龄化的情况下，懂专业技术的高素质劳动力非常匮乏。湖南湘阴县60多万亩耕地仅仅有一位硕士研究生从事农业管理。知识结构和技术水平不能适应现代农业的发展，导致劳动力成本进一步推高、新技术到位率低。三是“三农”人才待遇太低。高素质人才从事“三农”工作的工资待遇与城市差距过大，农村养老社保差距过大等等，留不住乡村人才。“谁来种地”“谁会种地”的问题越来越突出，令人担忧。

三、稳步提升南方稻区粮食产能政策建议

（一）全方位稳定以双季稻和一季稻为主体的种植制度。“冬作－双季稻”三熟制和“麦（油）－稻”两熟制是南方稻区的根基，提升粮食产能的重点是稳定以双季稻和一季稻为主体的种植制度。一是加大对双季稻种业创新、技术研发的支持力度，攻克早稻品质不好、种植意愿不强的难题；二是加快土地流转，对双季稻和一季稻种植大户给予贷款、项目、技术等差异化支持和优惠，推动适度规模经营，提高粮食生产社会化服务程度；三是加大高标准农田建设、提升耕地质量、粮食生产大县奖励资金等项目向水稻主产区支持，提高种稻主体的意愿和积极性；四是根据市场调节稳定农资价格，适度提高水稻收购价格，实实在在增加种植水稻的经济效益。

（二）科学规划与布局区域稻田“三三制”耕作制度改革。调研发现“三三制”稻田种植制度（即在区域水田粮食生产中，以1/3的面积种植双季稻、1/3的面积种植一季稻、1/3的面积种植再生稻）在长江中下游地区安徽、湖北等地已有多年探索，成功经验不少。根据有关方面研究认为，该模式有利于稻田耕作制度多样化，有利于均衡调节和利用农村劳力、机械、水肥等各种资源，可作为南方稻区耕作制度改革与发展方向。一是要注意因地制宜，在适合发展双季稻的地区，可逐步恢复、扩大双季稻种植面积，在湖区、易涝地区，则以发展“油－稻”为主，在“双季稻两熟不足，一季稻热量有余”地区，可重点发展再生稻；二是要做到政策配套，尽快出台对稻田“三三制”推广的扶持政策和配套激励（奖励、奖补）措施，让农民在推广应用稻田“三三制”时能获得实实在在的效益，充分调动粮农的生产积极性。

（三）科学规划和适度发展再生稻种植制度。再生稻是适应劳动力减少（老龄化），复种指数下降，轻简化栽培节本增粮的新型种植模式。发展再生稻，主要是替代冬闲－一季稻种植模式，可使一季稻变成一种两收，同时可以替代部分双季稻和麦稻两熟，尤其适合“双季稻两熟不足，一季稻热量有余”地区。根据安徽等地的实验研究，再生稻相比一季稻可增产，相比双季稻具有米质优、茬口优、效益优、资源利用效率优的优势，发展再生稻还具有“八省”的优点，即“省种、省工、省时、省水、省肥、省药、省地、省碳”。2023年中央一号文件第一次提出“鼓励有条件的地方发展再生稻”，对推动我国南方地区再生稻的发展具有重要意义。发展再生稻，需要进一步解决机械化、品种、栽培技术、农田水利、政策等方面的问题，尤其是解决再生季不纳入粮食播种面积统计的政策问题。

（四）大力应用水稻工厂化育苗和机插秧种植。调研表明，机直播和机插秧为当前南方稻区水稻种植的主要方式，其中机插秧熟期早、产量高、品质优，生产效益明显高于机直播。因此，要大力推进高质量工厂化育苗，完善对机插秧主体的补贴机制，政策上予以鼓励，为进一步扩大机插秧打下基础。一是政府加大对工厂化育秧的扶持力度，努力建设大型育秧中心，加快建设专业化服务组织。二是重点围绕种粮大户、家庭农场、农机合作社等各类水稻经营服务主体，积极通过政策扶持引导、典型示范带动、培训指导服务等多种有效途径，大力推广高速乘坐式插秧机、示范推广智能插秧机，全面提升水稻机插作业效率。

（五）集中力量打造南方稻区“超吨田”示范片区。在高质量耕地上集中力量攻克“超吨田”（即一年内单位面积粮食总产量超过1000公斤），甚至“吨半田”（即一年内单位面积粮食总产量达到1500公斤）是实现“藏粮于地、藏粮于技”的主要途径。南方稻区耕地质量参差不齐，在平均水平上还难以实现大面积吨粮田。通过四个产粮大县的调研发现，滨湖平原地区耕地质量较好，部分田块已经实现“吨粮田”，并具备进一步实现“超吨田”的潜力，有必要集中力量攻克超吨田，从而缓解粮食产能对南方耕地的压力。重点要科学利用土地、光热、养分和水资源等，集成良种、栽培技术、病虫害防治和作物茬口衔接等综合性解决方案，兼顾生态发展与可持续性，通过优化“良田、良制、良种、良法、良机、良态”，挖掘稻田生产潜力，创建超吨攻关田，提高稻田粮食产能。

（六）合理解决长期大量秸秆还田带来的不利影响。调研过程中，各地反映长期秸秆还田问题比较突出，主要表现在水稻秸秆全量还田多年后，水稻病虫害（如二化螟、根蛆）加重，草害防治困难，成本增加。一是要探索高产、超高产条件下秸秆科学还田模式，充分考虑整地、播种、田间管理、病虫害防控、农民实施意愿等因素，集成周年秸秆还田安全阈值，并研发配套技术解决长期秸秆还田导致的系列问题。比如农机农艺高度融合，绿肥、秸秆碳氮互济还田，留低茬粉碎还田，优化耕作制度等。二是要积极推进秸秆“五化”综合利用，逐步提高秸秆离田比重，健全收储运体系，培育壮大秸秆综合利用主体，建立可复制、可推广、可持续的秸秆产业发展模式和高效利用机制，推动南方稻区绿色高质量发展。

（七）健全恢复性增长粮食的支持政策。一是实施绿色可持续耕作技术补贴。对实施间（套）轮作、保护性耕作、绿肥还田、有机肥施用等绿色可持续耕作技术的农户进行耕地地力保护补贴。二是向实际种粮人发放补贴，并着力解决种粮大户粮食生产设施用地审批。本着“谁种田、谁受益”的原则，向实际种粮人发放补贴，并适当提高稻谷最低收购价，缓解农资价格上涨带来的种粮增支影响，切实保护农民种粮利益；同时对种粮大户，尤其种植粮食300亩以上的种粮大户在粮食生产设施用地（如：育秧工厂、烘干房、仓库等）的审批给予政策支持。三是加大对产粮大县的奖励力度，提高县域社会化服务程度。推动粮食产业实现“生产+加工+营销”一体化发展。四是加大农业防灾减灾救灾资金投入，强化金融保险政策支持。支持粮食作物重大病虫害防控防治，做好水稻重大农业自然灾害及时救助，强化金融保险政策支持，提高粮食种植保险保费补贴比例，实现水稻完全成本和种植收入保险全覆盖。

调研专家：

高旺盛  中国农业大学国家农业科技战略研究院 院长/教授

郑建初  江苏省农业科学院原副院长/研究员

黄国勤  江西农业大学教授

肖小平  湖南省土壤肥料研究所研究员

董召荣  安徽农业大学教授

陈源泉  中国农业大学国家农业科技战略研究院副院长/教授

隋   鹏  中国农业大学农学院教授

周   泉  江西农业大学 助理研究员

臧华栋  中国农业大学农学院副教授

孙国峰  江苏省农业科学院农业资源与环境研究所副研究员