摘要

南海断续线及其内部水域的法理定位问题是南海争端的焦点。目前,不仅中外各方在南海断续线法理内涵问题上认知大相径庭,国内在该问题上也是各持己见、众说纷纭;同时中国从未从官方层面正式阐明过南海断续线的法理内涵问题,使中国在国际舆论中的处境极为不利。"南海仲裁案"出台后,南海形势发生了重大的变化,中国在南海断续线法理内涵问题上原有的模糊策略正在面临挑战。因应形势变化,未雨绸缪,积极思考维护南海稳定,确保国家主权和海洋权益的长远方略,是当前中国周边战略的重要任务之一。 

关键词：南海断续线; 南海争端; 历史性水域; 海洋法公约;

原文

一、问题的提出

南海断续线及其内部水域的法理定位问题是当前南海争端的焦点。随着南海问题的不断升级，该问题实际上已成为域外大国和周边小国合谋曲解和滥用国际法，借助国际舆论打压、遏制中国的工具。“南海仲裁案”的结果，进一步暴露了美、日等国推动越、菲等周边国家围堵、对抗中国，企图坐收渔翁之利，却不想承担责任和付出代价的如意算盘。同时，随着“一带一路”建设的深入推进和以排斥抗衡中国为目的的TPP最终搁浅，东南亚各国开始进一步向中国靠拢，原来在南海问题上与中国激烈对抗的越南和菲律宾竞相调整了对华态度，从而使中国与周边各国在南海的争端总体趋向缓和。但是，南海争端涉及领土主权，其复杂和敏感非同一般，这就意味着一旦情形有变，南海局势有可能重新激化。最近，越南在万安滩的小动作即很好的例证。届时，在域外大国和周边小国联合推动下，中国在南海断续线法理内涵问题上将不得不面对国际社会的进一步压力，如何去面对是必须要未雨绸缪的。

中国对南沙群岛、中沙群岛、西沙群岛的主权是历史发展的结果，这一事实在二战结束之后是得到国际社会公认的。公布于1947年底的南海断续线是中国政府基于历史上首先发现、长期占有和实际经营管理上述岛礁及其周边海域的现实，是在法律上对中国主权的进一步强化和确认。南海断续线在当时远在周边各国领海之外，没有违反任何国际法和国际条约，当然就无所谓非法之说。然而，南海断续线自公布至今已经整整70年了，在此期间国际社会和国际法的理论和实践已经发生了很大变化，面对外部对南海断续线合法性提出的质疑和挑战，中国学界有必要与时俱进，对外部对南海断续线的质疑和挑战做出既合乎法理，又符合历史和事实的阐释，这不仅关乎中国的主权和海洋权益，更是对一个大国所应拥有智慧的检验。

对于南海断续线与其内部海域的法理定位，不仅中外学界存在巨大的认知差异，而且国内在该问题上也未能达成共识。同时，从整体而言，国内对国际社会在该问题上的认知状况了解和掌握得并不完整和全面。尤其令人担忧的是，国际上某些对中国最不利的主张，近年来在西方强大舆论和话语霸权的推动下，正在日益向国内渗透。国内部分人士逐渐私下或公开地开始对南海断续线表示异议，这种情况反过来又被其他争端国或反华势力利用，进一步增大了中国在国际社会面临的舆论和外交压力。为了维持南海地区的局势稳定，避免矛盾激化，中国在南海断续线与线内水域法理定位问题上长期以来一直采取模糊化的处理策略。该策略一方面坚持了中国对南海的主权，同时也避免了与以美国为首的域外大国的直接碰撞，在相当长的一段时间内为维护南海主权，确保中国和平稳定的发展环境发挥了极为积极的作用。但随着域外大国介入的加深和南海问题的复杂化，特别是在“南海仲裁案”之后，我国在南海问题上面临的是完全不同于以往的挑战，继续坚持模糊策略的空间已经日趋缩小。当前，在南海局势相对平静之时，亟宜居安思危，认真思考维护南海主权可持续的长远方略。为此，首先应该全面深入地了解国际社会在南海断续线与线内水域法理内涵的认知，厘清国内关于该问题的认知误区，形成内部共识，知己知彼，将南海问题纳入中国周边外交战略总体规划中，有针对性地提出中国的应对方案，为今后维护南海主权的斗争做好准备。

二、中外各界对南海断续线与线内水域法理地位的认知

(一)南海断续线的确立与国际社会态度的演变

1936年，中国地理学者白眉初在其所著的《中华建设新图》当中首次用一条完整、连续、封闭的线条在地图上将南海诸岛包括进来，这条线以国界线的形式出现，以示南海诸岛同属中国版图，成为后来南海断续线的雏形。1947年4月，国民政府内政部核定并公布了《南海诸岛新旧名称对照表，》正式以法律文件的形式明确宣布中国领土的最南端在曾母滩(即当今之曾母暗沙)，规定此后所有出版物均以该表为准。同年，由国民政府内政部核准出版的《南海诸岛位置略图，》以11条断续线代替了白眉初最初的封闭的海上国界线。此后，以断续线组成的南海断续线除1953年有微调外，基本延续至今。

中国政府公布南海断续线之后，并没有进一步阐释其法理内涵，而只是宣称中国对线内的岛礁和周围海域拥有无可争辩的主权。由于当时南海断续线远在各国领海之外，也没有违反任何现存的国际法律，因此，除了法国政府在完全控制印度支那局势后表达过不同意见外，美国、英国、苏联、菲律宾和越南临时政府均没有对南海断续线和中国对线内的主权主张表示过异议。即使法国政府，在其退出印度支那后，也是承认南海诸岛属于中国。二战后，包括法国、美国、日本、越南等众多国家的地图都将南海诸岛标注为中国领土，而英国、苏联、东欧各国、印尼等国的官员也在多种场合明确承认南海主权属于中国。

1950年后，菲律宾方面曾多次表示南沙区域和黄岩岛区域在其疆界之外。直到2014年，菲律宾前副外长鲁道夫·塞韦里诺依旧承认根据界定菲律宾海上疆界的《巴黎条约》和其他国际条约，菲律宾1971年之前一直将南沙海域和黄岩岛海域置于菲律宾海上疆界之外，越南民主共和国也多次明确承认包括西沙群岛和南沙群岛在内的南海地区主权属于中国，这不仅有越南官方出版的教科书的记载，更有范文同公函、雍文谦谈话和越南《人民报》的社论声明为证。1951年，在旧金山和会上，西贡政权曾向和会提出其享有对西沙和南沙群岛主权的要求，但没有获得其他国家承认。即使法国也否认南海主权与越南有关，这使越南以从法国继承南海主权的主张难以在国际社会立足。1974年1月中(南)越西沙海战时，马来西亚包括《光华日报》《星宾日报》在内的众多媒体多次发表社论和文章，强调包括西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛和东沙群岛在内的南海岛礁均属中国领土。作为南越的盟国，面对西贡政权不断请求救援的呼吁，美国政府自始至终对南越的呼吁置之不理，并命令第七舰队置身事外，在整个冲突中保持中立，坐视南越舰队被中国击溃。

20世纪70年代，菲律宾和越南先后违反关于本国海上疆界范围的有关声明和对中国与国际社会的公开承诺，开始公开派兵侵占南海断续线内的岛礁和海域。1971年，菲律宾马科斯政府利用蒋介石集团的“外交困境”，乘机派兵占领中业岛，蚕食中国南沙海域。但此时菲律宾还不敢明目张胆否认其以前的官方声明，而是采取偷梁换柱的方法将其侵占和打算蚕食的岛礁命名为“卡拉延群岛”，企图以此为其侵略行径辩护。而后则是越南于1975年4月在攻灭西贡政权的过程中完全推翻其在南海主权问题上对中国的多次承诺，以突袭的方式偷偷侵占中国的南威岛、景宏岛等6座岛屿。在越、菲两国的带动下和石油利益的驱动下，20世纪70年代末和80年代初，马来西亚、印尼和文莱先后加入了瓜分和蚕食中国岛礁、海域的行列。印度尼西亚虽然没有对中国的岛礁提出主权要求，却依据专属经济区和大陆架制度将中国南海断续线海域南部靠近那吐纳群岛附近的区域划在其本国专属经济区范围内。

新中国成立后，继承了前政府在南海断续线内对南海的主权，并一直在南海断续线的法理内涵问题上采取模糊策略。由于没有官方统一口径的阐释，而国内各界对于南海断续线的法理内涵又存在不同的理解，因而众说纷纭，出现了诸如海上疆界线或海上国界线说、历史性水域线、岛礁归属线、历史性权利线、资源归属线等各种不同的提法。上述对南海断续线法理内涵的各种阐释，虽然总的目的都是要维护中国在南海断续线内岛礁和海域的主权，但随着时间的变迁与国际法在理论和实践方面的发展，上述对南海断续线法理内涵的不同阐释在应用于南海主权维护时所产生的实际法律或政治后果可能大相径庭。

在当前南海争端日趋复杂化、国际化的背景下，国内对南海断续线法理内涵众说纷纭的状态进一步加剧了中国在国际舆论界的困境，给中国维护南海主权带来了非常消极的影响。特别是随着域外大国介入的加深，在美、日等国的推动下，国际社会掀起了一股否定中国南海断续线和中国在南海主权的狂潮，国内部分学者和相关人士业也开始对南海断续线颇有微词，使中国维护南海主权的努力在国内外遭遇到了日益严峻的挑战。面对南海的主权危机和国内外舆论的压力，有必要全面总结分析国内外对南海断续线法理地位的认知的异同，以揭示南海断续线的法理内涵和中国对南海主权的法理依据，探讨中国在南海的战略应对之策。

(二)国际社会对南海断续线法理地位不同认知

1.南海断续线非法说

这种观点认为南海断续线将绝大部分南海的水域划归中国，远远超出了1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约)》所规定的专属经济区和大陆架的界限，或者认为中国所主张的历史性权利不符合《公约》的规定。越南、菲律宾、马来西亚和印度尼西亚等周边国家及其学者均持这种观点，部分西方国家的媒体、政客和学者，随着中国的崛起及中国与西方国家关系的变化，也开始逐步改变在南海问题上原先中立或有利于中国的既有立场，对中国的主张持日益负面和批评的态度。

越南前领土边界委员会副主任阮公轴认为，根据《公约，》沿海各国只能拥有12海里的领海、24海里的毗连区和200海里专属经济区或大陆架。中国南海断续线中的海域面积远远超出中国应占的份额，而且还侵犯了越南依据《公约》应该享有的专属经济区和大陆架，因此中国所划的南海断续线严重违反了《公约》的规定。BBC记者兼亚洲问题观察家比尔·海顿认为，南海断续中国在南海基于历史权利对大片海域的声索，不符合《公约》的规定，是造成南海紧张形势的根源，中国只有缩小其权利诉求，才能消除南海地区的紧张形势。菲律宾大学国际法与海洋问题专家JayBatongbacal则声称:“中国既不真正享有对南中国海的历史权利，也没有任何现代国际法依据支持这种主张。中国所宣称的‘历史事实’和‘历史性权利’完全是杜撰，也与其之前的声明和行为相悖。仅仅是因为中国企图重塑现实和改写历史才使得其看起来对南中国海广袤的地区行使着排他性的历史性权利”。