摘要

从一定意义上讲,大国经济外交互动是全球经济治理制度演进的重要力量。通过经济外交手段塑造有利于自身的全球经济治理体系,是近百年来大国通常的做法。文章通过梳理二战前后美英两国经济外交博弈及其与全球经济治理的制度性权力的关系发现,美国经济外交及其政策对于塑造和维护其国际政治经济的主导权发挥了重要的作用。中国是经济外交战略运用的后起之秀,改革开放以来,经济外交助推中国从全球经济治理体系的融入者转变为建设者、改革者乃至成为新型全球经济治理的塑造者。由于特朗普政府实施"有原则的现实主义"的外交路线,中美双方在全球经济治理领域互动的针对性和竞争性会进一步强化,中国需要与美国在相互调适中争取更大的制度性权力空间。 

关键词

经济外交; 大国关系; 全球经济治理; 国际制度

作者简介

陈伟光：广东外语外贸大学广东国际战略研究院高级研究员、 金融学院教授； 

蔡伟宏：广东外语外贸大学金融学院副教授

本文原载于：《当代亚太》2019年第2期。

原文

在经济全球化进程中，大国常常通过经济外交手段来塑造有利于自身的全球经济治理制度和规则体系。从一定程度讲，近代经济全球化及其治理体系演进的历史，也是大国经济外交及其互动的历史。也就是说，在以主权国家为主要行为体的全球经济治理体系中，大国经济外交的合作与竞争往往是推动其治理制度形成和发展的主导方式和重要工具。二战结束之际西方建立的布雷顿森林体系奠定了多边制度秩序的基础，该制度的创立和发展是英美两国制度性权力和平转移的标志，也是美国经济外交胜利的果实。在随后的全球经济治理进程中，世界主要大国通过经济外交不断推动其制度体系变迁。中国是大国经济外交的后起之秀，伴随着中国改革开放的历史进程，中国经济外交不断发展和成熟，成为中国特色大国外交的有机组成部分。经济外交对中国经济发展和国际地位提升产生了持续的推动力。作为全球第一和第二大经济体以及发达与发展中国家的代表，中美两国各自的经济外交以及中美双边经济外交的互动，对于当代全球经济治理的制度变革与塑造会产生重要的影响。

一、大国经济外交与全球经济治理制度：概念与关系框架

经济外交是以国家经济利益为载体的外交活动，其本质属性不是经济主体的生产和交易活动，而是服务于国家生存与发展、安全和稳定战略的外交活动。但是，国家经济利益原本就是国家利益的基础和核心，作为代表国家行为的外交与国家经济利益是不可分割的，经济与外交本质上是高度融合的。经济外交之所以从外交理论中脱胎出来而成为一个独立的理论范畴，主要源于20世纪以来特别是二战以来的世界各国的外交实践。经济外交的“外交”本质属性必然体现外交的基本特征：一是代表国家行为。国家是外交的主体，享有主权独立的国家才享有外交权，外交权是国家具有对内最高、对外独立的主权属性，外交权通过正式代表国家的行为行使。国家也是外交的前提，在世界无政府状态下，国家是国际社会的基本单位，尽管非国家行为体在处理国际事务和全球治理中扮演日益重要的角色，非国家行为体仍然是从属于国家的，特别是在重大的国际制度设计和改革方面更是如此。

二是方式的多样性。外交活动形式可以是访问、谈判、会晤、对话、缔结条约、参加国际组织和论坛会议等，但必须是正式代表国家行为的对外活动，通常由国家元首、政府首脑、外交部部长及其他经正式授权的外交代表执行。但随着广义外交概念的出现，民间的交往也进入外交的视野，但该交往需要国家某种形式上的引导和授权，以体现“以民促官”效应或“心中有国”的自觉性，才能称其为民间外交。

三是和平导向性。外交手段与战争手段是实现国家对外政策的两种截然不同的方式。外交是和平的科学、艺术和技巧，任何使用武力或以武力相威胁的非和平行为都不属于外交手段。外交的和平性还表现为和平既是外交的出发点，也是外交的归宿点，外交谋求通过运用理性、和解、利益的交换来阻止主权国家之间的大规模冲突。

经济外交作为经济领域中的外交除了有上述一般外交的共性外，其特点在于经济利益性。具体来说，具有两种情形：一是以国家经济实力为目的的外交；二是以经济实力为手段或依托的外交，如果不符合上述两种情形，一般不属于经济外交。

在国际政治中，国家按其拥有的实力和国际权威不同分为大国、中等国家和小国。大国之所以被称为大国，是因为其有远高于一般国家的经济实力和与之相匹配的国际政治权力。经济崛起国往往需要凭借其经济实力来谋求相应的国际影响力和领导权。在和平发展的总态势下，国际制度是在无政府条件下全球治理的基本依据，国际制度之争成为大国外交博弈的主要模式，大国凭借其经济实力和制度性权力，提供国际公共品，承担和协调诸如国际组织、国际机制等国际制度的建设和运行成本，并以此塑造有利于自身的国际制度体系和国际政治经济秩序。

大国经济实力和制度性权力之间的匹配并非自然形成，经济外交战略行动是促进两者相互转换的重要环节。所以，寻求经济实力和制度性权力的均衡是大国经济外交的一个特征表现。大国经济外交的目标就是要通过实力来影响、修正和制定国际规则，以塑造有利于本国的世界秩序。同时大国也通过主导国际制度的创设、改革和执行以维护和提升自身的经济利益。

全球经济治理是脱胎并相对独立于全球治理的一个理论范畴。作为一个学术命题，全球治理是在20世纪90年代开始兴起的理论学说。进入21世纪后，全球经济治理从全球治理话语体系中分离出来，并在2008年全球金融危机以后成为理论研究的热点。实际上，全球经济治理的实践伴随经济全球化进程同步开始。18世纪以来，随着科技进步推动工业化率先在西欧国家形成，开启了以资本、生产和贸易在世界范围内拓展的经济全球化进程。作为世界经济的一种客观现象，经济全球化需要与此相适应的制度安排来协调、规范跨国经济活动，以减少和应对经济全球化带来的不确定性乃至经济金融危机带来的冲击，因此，以规则为基础的治理也就成为全球经济治理理论和实践的应有之义。应该说，布雷顿森林体系的建立及其运行构建了二战以来全球经济治理的制度基础。基于经济大萧条的冲击和为避免大规模战争的爆发，国际政治经济秩序必须重塑，而新旧制度转型正是重塑所需要的，这种转型也是当时国际体系中大国力量对比变化以及美国摆脱孤立主义的产物。在这一进程中，大国经济外交战略的运用发挥了关键性作用，其与全球经济治理制度的关系体现为如下几点：

第一，大国经济外交行动及其博弈是全球经济治理制度体系形成与演进的必要环节。制度是博弈的均衡结果。外生冲击和行为体的观念、权力和利益结构内部因素的变化是制度变迁的动力源，但行动环节是制度的形成与演进不可或缺的，全球经济治理制度变迁一般需要行为体的观念宣示、倡议提出、权力博弈和制度形成等过程。这一行动过程其实主要都体现为大国的经济外交行动。大国在经济外交中可以是主场或客场外交的元首外交、部长级外交和代表团外交，也可以将民间外交作为补充。其策略和手段的运用也是多样的，如经济援助、经济制裁、容忍“搭便车”、开放式或俱乐部式合作等多种手段和策略。

第二，全球经济治理制度体系规范了大国经济外交的场合和形式，更为重要的是由于制度本身能体现创设者的观念、权力和利益，在经济外交作用下，制度运行会产生符合设计者偏好的制度效应。在全球经济治理制度体系中，一些多边组织、治理平台、合作峰会以及各类国际论坛往往是大国经济外交的重要场所，治理理念、方案和议题多出自于这些场合，并在互动和博弈中建立共识、达成均衡。制度是协调共同利益引导集体行动的纽带，也是利益分配的工具。制度作为共同遵循的规则，本身具有公共品的属性，如减少交易成本、减少不确定性、促进合作以实现共同利益等。制度的利益分配功能不可避免地反映了制度设计者的偏好，一项制度对不同的行为体利益分配具有非中性。在全球经济治理中，重要的多边国际组织等制度往往是具有实力的大国提供的公共产品，并以此协调各方经济交易和利益分配，实现对全球经济的治理。

第三，在全球经济治理制度体系中，传统大国与新兴大国基于不同的身份采用了不同的经济外交战略。制度的分配效应会导致制度的相对受益者和受损者，既得利益集团将成为制度的维护者并有意塑造制度的合法性，相对受损集团会成为制度的改革者，改革者会挑战现存制度的合法性。一般而言，新兴大国是制度性权力的后来者，经济实力与制度性权力的不对称性，使得新兴大国往往需要通过外交方式谋求经济实力转化为制度性权力，以塑造更加公平有效、符合自身利益诉求的制度体系。传统大国是制度性权力的先行者和现行制度的主导者，传统大国更多地倾向于维护制度的领导权占有，其经济外交行动不仅固化了制度领导权及其制度的合法性，而且试图通过规则的执行或制度的改造以获取更大的制度红利。

二、美国经济外交与全球经济治理

美国是经济外交的主要开拓者和践行者。作为世界大国，美国经济外交对于塑造和维护美国的国际政治经济的主导权发挥了重要的作用，尤其是在全球经济治理的制度性权力上，美国主要通过经济外交来谋求并加以维护。

（一）二战后全球经济治理制度的形成：美英经济外交博弈

19世纪末，美国的经济实力就已远超当时的世界霸主英国，但直到二战结束前，美国并没有从英国接手国际制度的主导权。制度转换的滞后与美国之前奉行的孤立主义有关，也是英国世界殖民霸权之后制度的路径依赖和制度惯性使然。二战后期和结束期间，基于国际义务和自身利益的考量，美国摒弃中立和孤立主义，担当起反法西斯主义的重任，并主动谋划未来国际政治经济秩序建设。在美国看来，二战之所以爆发主要是因为没有处理和协调好一个基本统一的国际经济交易规则，以至于世界经济失序从而引发战争。在制度设计和制度形成过程中，美英两国政府都派出了最佳阵容，展开一场围绕战后建立国际新秩序的经济外交博弈，布雷顿森林体系的最终形成意味着大国历经制度博弈后国际领导权的和平交接，也预示着美国主导全球经济治理的时代到来。

首先，布雷顿森林会议成果是美国经济实力向制度性权力成功转换的标志。1944年夏季，美国在新罕布什尔州的布雷顿森林主办了一场在国际关系史上具有划时代意义的会议，这一主场外交会议并不因为没有大国首脑出席而失色，其影响力被誉为“具有深远政治和经济含义的会议”、“这个时代一次伟大的经济外交”。布雷顿森林会议建立的以美元为核心的国际货币体系以及相应的金融和贸易多边机制，不仅终结了战争时期世界政治经济治理失序的状态，推动了国际经济合作和世界经济的繁荣，而且建立了至今仍然沿用的国际经济制度框架，创立了以规则为基础的全球经济治理基本范式。

应该说，布雷顿森林会议决策是两个方案的博弈，其中美国的怀特方案倾向于各国保持主权货币的国际货币体系格局，以确立美元霸权地位并主宰国际金融格局；而英国的凯恩斯计划则倾向于弱化各国货币主权，并追求一种超主权且无实体货币的结算账户来平衡各国国际收支，这是英镑货币霸权趋弱的理性选择。实际上，早在布雷顿森林会议之前，两种方案就已经出台，并以此拉开美英角逐世界货币的序幕，双方进行了一系列频繁的双边外交，最后的较量则通过这次会议上的“外交战”集中表现出来。