03

全球贸易治理制度变迁:制度博弈

全球贸易治理是以制度为约束而形塑全球贸易秩序的过程。制度是治理的基础和工具,也是权力的结果和利益的反映。大国在全球贸易治理制度博弈中扮演了重要角色,其权力转移、利益变迁以及制度本身的有效性和合法性不足是制度变迁的重要动因。在其推动下,二战以来全球贸易治理制度发生了重大变化。

第一,GATT向WTO的演进是美国主导之多边贸易体制的进步,也是“西方大国俱乐部”向“完整、可行和持久的多边机构”的进步。美国二战后从英国接手国际制度领导权,主导建立GATT为核心的自由贸易体制。作为国际贸易领域的一个“临时协定”,GATT起初是经济大国为争夺世界市场讨价还价的产物。随着众多发展中国家加入总协定之后,谈判成员结构发生了变化,最后确立了削减关税,消除贸易壁垒,推进贸易自由化,实现资源合理配置,通过非歧视、公平贸易、对发展中国家特殊优惠待遇、成员国之间无条件互惠等一系列原则,构建一个比较完整的多边贸易体制。以GATT为基础的全球贸易治理制度的形成,使世界经历了一个自由贸易的时代,推动世界贸易的增长超过同期全球经济的增长。至1995年,大多数配额和汇率壁垒得到了消除,虽然对农产品贸易有所限制,但工业品贸易得到了实质性自由,发达工业国的平均关税税率由先前的40%下降到3.5%,发展中国家也下降到3.5%,20世纪后期世界贸易在扣除各种影响因素后净增长17倍。

然而GATT本身存在很多缺陷,包括成员国间的权力与义务不对等;条文的漏洞很多;争端解决机制不具系统性;法律约束力不足,对违规成员难以制裁等。随着经济全球化的深入发展,全球性的问题接连爆发。从货物贸易到服务贸易再到技术贸易,从商品流动到资本流动,从投资措施到知识产权保护等新型问题日益凸显,GATT对全球贸易问题的治理已不满足国际社会的需求。1995年,美欧推动WTO正式生效,开启了全球贸易治理的新局面。WTO作为一个政府间正式的国际组织,力图在推动贸易自由化的过程中建立一个基于法律规则更加完整、可行和持久的多边贸易体系。

从GATT到WTO的变迁,标志着以多边贸易机制为核心的全球贸易治理进入一个崭新的历史阶段,有力地推进了贸易自由化和经济全球化的进程,包括中国在内的发展中国家加入WTO,全球资源配置效率得到了提高,中国等发展中国家发展也在这一多边体制下获得了快速发展的机遇。但是,随着经济全球化的深入,发展中国家希望从固化的生产链条底部向高端攀升,发达国家则要遏制这样的攀升以巩固现有的竞争优势。基于多边框架的协议越来越难以达成,多边规则的诉讼日益增加,众多个案的法律裁决与复杂的国际经贸博弈纠结在一起,WTO框架的多边贸易制度效力日趋下降,而区域经济合作在一定程度上可以弥补多边贸易体系的不足。

第二, 区域自由贸易协定的兴起和演变是世界多极化进程中制度性权力分化的结果。欧盟和美国是区域自由贸易协定构建的先驱者,在20世纪90年代先后构建了欧洲经济共同体和北美自由贸易区,并通过一系列双边和多边协定,将自身置于多个区域贸易集团的中心地位。21世纪以来,随着新兴市场国家的群体性崛起,以中国为代表的新兴市场国家积极加强区域自由贸易协定的谈判,有效推进了全球贸易治理的发展。

2008年开始,区域经济合作与竞争呈现新态势,出现了TPP、TTIP、RCEP、TISA等一系列区域和跨区域自由贸易协定,反映了美国等发达国家与中国等新兴市场国家之间的制度博弈复杂化。随着特朗普政府宣布退出TPP以及TTIP,大国制度性权力分化进一步加剧,区域贸易协定谈判又出现了新的调整。一是美国促成含有针对他国条款的USMCA替代NAFTA;二是日本通过不含美国的CPTPP相关法案,成为抵御美国压力的筹码,同时日本和欧盟的经济合作协定(EPA)生效;三是中日韩自贸区谈判取得进展,RCEP谈判整体结束,有助于应对单边主义、维护多边主义、推动亚太区域经济一体化建设。这一系列区域自由贸易协定的快速发展对全球贸易体制演变产生深刻的影响,既是对全球多边贸易体制的有效补充,也可以成为多边贸易秩序的障碍,即存在区域主义是多边主义的垫脚石还是绊脚石的问题。

第三,G7向G20的演变是全球治理由西方控制转向南北共治的标志。1972年布雷顿森林体系的瓦解和1973～1975年的经济危机使美国危机陷入滞胀困境,经济重创和霸权衰弱导致美国独立承担国际公共品的意愿减弱,助推了G7的成立。G7旨在大国之间分摊成本和责任,维护美国领导下的大国协调治理模式和保障美国利益的国际经济金融秩序。21世纪前夕,G7凭借雄厚的综合实力主宰着全球贸易,每次G7最高首脑会议事实上构成就全球经贸问题进行会商和决策的运行机制。1997年,亚洲金融危机爆发,为了防止再次出现局部性金融危机而引发系统性的全球危机,G7创立了G20部长级会议机制。2008年国际金融危机促使美国等发达国家意识到加强与中国等新兴市场国家合作的重要性,G20升级为领导人峰会机制。G20峰会机制的诞生标志着具有全球共治意义的全球经济治理正式启动。

第四,WTO的改革僵局预示着大国制度博弈面临不确定性前景。新世纪以来,全球贸易结构不断调整、全球产业链布局深刻变化、全球贸易模式深度转变、信息技术蓬勃发展、数字贸易迅速扩展、跨国公司遍布全球。WTO原有的规则体系,包括协商机制原则、发展中国家之间议题分歧、贸易救济原则等已不适应全球贸易治理环境的变化,主要大国纷纷提出改革方案。欧盟发布了《WTO的现代化概念文件》、加拿大提交了《WTO改革的联合公报》、美日欧联合发布了《增强WTO协定下透明度和通报要求的程序》、中国提交了《中国关于WTO改革的立场文件》。各方发布的改革方案内容非常广泛,主要表现为:一是改规则,包括协商一致原则、国有企业改革和补贴、数字贸易壁垒;二是改谈判模式,美日欧提出采用诸边谈判模式,中国坚持协商一致谈判模式;三是通报和透明度问题,美日欧方案提出强化WTO成员通报和透明度的义务,以改善规则的执行,中国提出要区分“有意违约”和“无力履约”两种境况;四是争端解决机制问题,包括中国在内的许多国家建议尽快解决上诉机构新成员遴选僵局,但美国一直阻挠WTO上诉机构“法官”遴选,WTO上诉机构被迫停摆。纵观WTO改革,各方都从自身利益最大化出发,各国特别是大国之间很难达成一致共识,全球贸易治理制度改革陷入僵局。

综上,二战以来的全球贸易治理制度经历了从GATT到WTO以及众多区域贸易协定成立的演进,也走过了G7到G20峰会机制的历程。全球贸易治理的历史也是一部国际制度的演进史。美国利用战后领导国的地位构建了工业化国家为主的多边贸易体制,促进了贸易自由化在全球范围的扩展,特别是WTO取代GATT后,中国等新兴大国取得了经济的高速发展。随着全球化的深入和世界多极化的发展,实力相对衰落的美国对WTO的控制能力和获取的制度收益下降,有意阻扰争端机制的合理改革,WTO陷入前所未有的困境,而新出台的针对他国的排他性区域贸易协定又进一步撕裂全球多边贸易体制。

04

结 语

世界贸易既是全球经济合作的重要方式,也是大国战略竞争的重要手段。从一定意义上讲,采用何种贸易政策、是否发起或如何应对贸易摩擦、构建怎样的全球贸易治理制度是大国博弈的战略行为。

一般而言,贸易政策是可以独立选择和控制的变量,大国崛起进程中往往采取保护主义政策,主要霸权国倾向自由贸易政策并建立主导与自由贸易相适应的制度体系,当霸权国相对衰落或崛起国赶超成功,霸权国会借机发动贸易摩擦遏制崛起国的发展进程,进而引发制度摩擦,在权力博弈中推动全球贸易治理制度变迁,如果严重的贸易冲突不能得到有效控制,不仅全球产业链遭到破坏,世界贸易秩序难以维持,其后果还可能引起经济衰退甚至安全冲突。大萧条时期的贸易摩擦就是国际格局转换、经济危机、战争等重大事件在同一时空中发生的典型案例。二战以来创建的包括GATT在内的布雷顿森林体系，是战争和大萧条冲击后反思的结果，也是当时国际体系中大国力量对比变化以及美国摆脱孤立主义的产物。二战以后，全球贸易治理制度在曲折变动中前行，其间经历了从GATT到WTO以及众多的区域贸易协定成立的演进。中国和日本都是在美国主导的国际政治经济体系下崛起的国家，先后都是美国贸易逆差最大来源国，相继遭遇到美国发起的贸易摩擦的冲击，日本被迫签订广场协议，中美达成了第一阶段的贸易协定。中美贸易摩擦是社会制度不同、发展模式和发展阶段不同的大国贸易冲突，具有复杂性和特殊性，这不仅表现为贸易摩擦的形式、规模和扩展范围的不同，其背后所反映的是大国战略竞争和制度摩擦的加剧，既有的多边制度秩序也由此遭遇到前所未有的冲击。为此中国需做好应对之策，为未来贸易摩擦的复杂演变和可能更激烈的国际制度竞争做好准备。中国应保持战略定力与制度自信，树立“人类命运共同体”理念，坚持“共商共建共享”原则，以制度型开放推进全方位、高水平对外开放，积极参与全球贸易治理制度体系的变革，引导经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展，共同维护和完善以多边规则为基础的全球经济治理。