1978年以来中国经济取得举世瞩目成就，其重要原因在于中国充分利用自身优势主动融入全球经济，积极参与国际分工，依靠出口导向战略和市场化转型来提高要素配置效率，其在经济发展路径方面具有倚重和扩展国际大循环的重要特征。在改革开放推进到40多年的重要时刻，中国经济的发展阶段、面临的约束条件和意图实现的战略目标均发生了深刻变化，这在客观上要求对经济发展模式、路径或思路进行调整。2020年7月30日，中共中央政治局会议明确提出“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。2020年10月26日至29日召开的党的十九届五中全会则明确将“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”作为“十四五”时期我国推进经济社会发展的指导思想。

新发展格局的“新”

新发展格局的提出不仅凸显了立足于实践背景动态调整发展思路的重要性和急迫性，而且指明了新时代我国经济发展思路的转变方向和突破重点。

相对于此前的路径，新发展格局的“新”主要表现为：

明确提出发展以国内大循环为主体，即将扩大内需作为发展的战略基点，这是对国内国际两个循环倚重程度的新定位；

明确提出国内国际双循环相互促进，即两个循环不是替代关系，而是互补关系，发展不是在两者之间做“非此即彼”的选择，而是要实现两者在更高水平的互动，要实现国内循环和国际循环在更高水平的动态均衡，这是对国内国际两个循环相互关系的再认识；

明确提出新发展格局回应的是中长期问题，即它是依据中国经济发展内在趋势而提出的战略转变，不是因中美经贸摩擦、新冠肺炎疫情等冲击而进行的短期调整；

明确提出在结构调整、科技创新和宏观调控方式完善中加快构建新发展格局，即新发展格局实现必须立足于我国正处在城乡结构、产业结构、区域结构、需求结构、投入结构深刻转变的进程中，依靠优化经济结构和增强科技创新来形成经济持续发展的新动能，激发国内生产、分配、交换、消费等环节的循环活力，提升与域外经济体开展经济循环的水平和层次。

相应地，实现两个循环的相互促进更多依靠经济体制改革的深化，更多依靠政府—市场关系的再组合，新发展格局与我国推进供给侧结构性改革、深化社会主义市场经济体制改革是逻辑内洽且相互协同的，这是对发展格局实现方式和突破重点的深刻把握。

城乡二元结构对双循环的影响

现阶段我国加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，其重要意义不言而喻，实施方案则需细致考量，特别是需要将其放置在中国独特的地理空间和发展阶段中来审视。中国是世界上人口最多的，且具有显著城乡二元结构特征的发展中国家，城乡二元结构是中国经济发展最重要的结构问题之一，必须联系这一结构特征来探究新发展格局的形成问题。

作为世界上人口最多，且正处从中上等收入国家迈向高收入国家的经济体，我国具有形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的基础条件。作为城乡二元结构特征显著、在经济高增长阶段面临不平衡不充分发展的经济体，我国具有通过重塑城乡关系、推动城乡二元结构转化来形成结构优化动能的巨大空间，这使得我国加快形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局具有必要性和可行性。

从实践来看，1978年之前，我国的城乡关系在政府实施计划经济体制的背景下具有割裂对立、乡村资源支持城市工业化的基本特征。1978年以来，家庭联产承包责任制的普遍实施、农产品流通体系的市场化改革、城乡户籍制度的放松以及农村劳动力的大规模非农化流转，已经使我国城乡关系呈现出从割裂到融合的转变趋势。但应该看到，当前我国城乡收入差距和消费差距仍相对较大，城乡基本公共产品配置仍具有失衡特征，农村劳动力进城后的“市民化”面临较高壁垒，城市现代要素进入农村也存在体制障碍，部分地区的农村则面临着“空心化”和经济社会功能衰退问题，农民收入稳定增长的长效机制仍需完善，农业比较收益偏低的情形仍然存在等等。

这些意味着我国现代化进程中的城乡结构对立仍是突出的，在新时代社会主要矛盾转化的背景下，城乡发展不平衡成为最大的发展不平衡，农业农村发展不充分则成为最大的发展不充分。

从加快形成新发展格局的角度看，城乡二元结构无论是对国内大循环为主体，还是对国内国际双循环相互促进均产生了抑制作用。世界银行的数据显示：2018年中国居民消费率为38.68%，低于世界57.67%、美国68.14%、日本55.59%、欧元区54.30%、巴西64.33%、印度59.39%的水平。根据CEIC数据库的数据，1978-2019年我国居民消费率（居民最终消费支出/GDP）从48.40%降至39.37%，其中城镇居民消费率从18.34%增至30.95%，农村居民消费率则从30.06%降至8.42%。2019年按照常住人口和户籍人口计算的农村居民人口占比分别为39.40%和55.62%，农村的庞大人口规模和偏低消费占比形成了“剪刀差”，这对我国国内消费需求扩大产生了抑制作用。如果外部需求扩展趋势受到制约，则国内农村高人口占比、低消费占比导致的消费市场特征，会对企业投资行为、产业转型升级、科技创新进程等产生负面影响，国内生产、分配、交换、消费的大循环也就受到遏制。

此外，国内国际两个循环的相互促进不仅取决于市场需求的扩展，而且取决于供给水平的提高，即中国的产业链现代化水平和价值链高端化程度在持续提高，产品供给更能契合动态变动的市场需求，而产品供给能力提升则直接取决于劳动者的素质和能力。按照国家统计局《2019年农民工监测调查报告》的数据，2019年我国农民工数量为29077万人，其中受教育程度初中及以下、高中、大专及以上的占比分别为72.3%、16.6%和11.1%。农民工数量庞大但人力资本含量偏低，这对我国推动科技创新和产业结构转型升级，依靠“中国制造”和“中国创造”双轮驱动来形成高水平开放格局，进而实现国内国际双循环相互促进是不利的。

城乡关系重塑与新发展格局相连接

依据上述理解，探究我国新发展格局必须将其放置在我国作为世界上最大发展中国家的国情背景下，放置在我国城乡二元结构特性突出、正处在二元结构转化的特定背景下。城乡发展不平衡对国内大循环的运行，以及国内国际双循环的互动均产生了制约作用，我国应该也需要以城乡关系重塑为主线加快构建新发展格局。

将城乡关系重塑与新发展格局相连接，其中的实践逻辑是非常清晰的：只有深化城乡经济体制改革，形成城乡融合发展的体制机制，我国才能实现从城乡二元结构迈向城乡一体化的根本转变；只有加快实现城乡经济社会发展一体化，使城乡要素充分流动和再配置，使工农关系从失衡走向相对均衡，使城乡关系从割裂走向融合发展，我国才能充分释放国内需求的潜力，形成基于国内大循环的经济发展“稳定器”和“增长极”。

在市场需求扩展、人力资本含量提高、产品创新能力增强和产业转型升级的基础上，才能实现国内国际两个循环的相互促进、相互增强。在这个意义上，乡村振兴战略、城乡融合发展对我国具有异乎寻常的实践意义，它们不是关系到农业、农村、农民发展的部门问题，而是关系到我国发展思路转型、新发展格局形成的全局问题。城乡关系的重塑进程在很大程度上也就决定着新发展格局的形成程度。

城乡融合发展的组合型制度条件

从操作的角度看，我国要以城乡关系重塑为主线加快构建新发展格局，就必须明确城乡关系的发展脉络是从制度性的割裂状态，转向基于微观主体自发选择的城乡融合状态，城乡之间的要素双向流动、产业融合发展、空间交错分布、福利水平趋同是城乡关系重塑的基本取向。

在新时代背景下，为推进城乡关系重塑，我国必须依靠经济体制改革深化来形成城乡融合发展的组合型制度条件。

这包括：加快城乡土地制度改革，在落实集体所有权和农民耕地承包权、宅基地资格权的前提下，放活耕地经营权和宅基地使用权，积极推进农村经营性建设用地直接入市，通过产权细分和交易扩展提高土地利用效率，切实提高农民的财产性收入和经营性收入；

加快推进农村劳动力的非农化流转，将非农化流转的重点从农民职业变化转向职业—身份变化，将户籍制度改革的重点从就业管制放松转向农民工的市民化，着力解决农村劳动力进城务工之后的城市融入问题，依靠基本公共产品的均等化加速，以及城乡区域之间的基本公共产品接转来扩展城乡居民的自发选择空间；

依靠要素市场化改革深入推进和城乡微观主体选择权扩展来提高城镇化质量，注重不同规模城镇之间、城镇和农村之间的产业分工和空间布局优化，为微观主体在城乡区域之间的商品流动、要素配置提供稳定的制度预期，降低流转和配置中的交易成本，以此推动新型城镇化和乡村振兴战略的协同发展，实现以人为核心的新型城镇化和农业农村现代化；

加快推动城市资本等要素进入农村，通过增强产权保护、降低交易成本、改善营商环境等激励工商资本下乡，依靠资本进入推动农村各类要素的再组合，推动农村的经营组织创新、经营主体多元化和一二三产业融合发展；

加强对农村劳动力的人力资本投资，将农村劳动力的教育、培训作为“战略资产”进行投资，对农村劳动力参与职业教育给予财政支持，提高职业教育供给和农民就业需求之间的契合程度，使农村劳动力的技能和素质得到持续提高，提高其工资性收入并支撑中国供应链、产业链、价值链的攀升，使中国产品在国内外的市场竞争力具有来自人力资源质量的强大支撑；

积极推进城乡基本公共服务均等化，按照人口流动和集聚的空间特征，加快补齐农村基础设施建设的“短板”，加大对农民基本养老、基本医疗等的供给力度，缩小城乡基本公共产品配置的制度“落差”，激励城乡居民在收入提高后形成强大消费动能；

推进减贫战略和乡村振兴战略的有效衔接，在2020年农村绝对贫困问题解决之后，应主要依靠产业发展、组织创新、要素流动等形成农村发展的长效机制，将减贫战略充分融入到乡村振兴战略之中，将减贫对象群体从农村居民扩展至城乡居民，通过激发持续造血功能来解决城乡相对贫困问题，通过提高产业比较收益来形成农业高质量发展的可靠基石。

[本文为国家社会科学基金重大项目“全面建成小康社会背景下新型城乡关系研究”（17ZDA066）的阶段性成果]

（作者为复旦大学经济学院教授）