浦东新区开发开放30年来，在行政体制改革与创新方面，以服务政府、法治政府、效能政府为先导，围绕政府职能转变这一主线，聚焦开放与发展关系、政府与市场关系、政府与社会关系、政府内部纵横向权力关系四大关系的重构，创造性地走出了一条以开放促发展、以行政体制创新促政府权力关系重构的地方政府治理现代化新路。

浦东新区行政体制创新的三大阶段与改革重点

第一个阶段从1990年至2004年，是浦东新区“开发区与地方一级政府体制”形成时期，其改革重点是建立“小而有效经济发展型政府模式”。

1990年4月，中共中央、国务院作出了开发开放上海浦东的重大战略决策。1990年至1992年底，上海成立浦东开发领导小组，下设浦东开发办公室。1992年10月，国务院批复设立上海市浦东新区。1993年1月，浦东新区党工委和管委会正式成立。2000年，浦东新区党工委和管委会体制被撤销，正式组建浦东新区区委、区政府、区人大、区政协“四套班子”，浦东新区行政体制回归地方一级政府体制，并形成了区—功能区—镇（街道）三级管理架构。

从1990年至2004年这段时期，是浦东新区“开发区与地方一级政府体制”形成时期，其改革重点是组建以“大部门体制”和招商引资为核心的“小而有效经济发展型政府模式”。

第二个阶段从2005年至2012年，是浦东新区“开发区优化与综合制度创新”时期，其改革重点是建立“小而有为服务型政府模式”。

2005年6月21日，国务院批准上海浦东新区综合配套改革先行先试，要求浦东新区着力围绕转变政府职能、转变经济运行方式、改变二元经济与社会结构三大问题，开展自主改革和整体创新尝试，发挥示范带动作用。其后，浦东新区相继推出了五轮综合配套改革三年行动计划。2009年5月，国务院批复同意撤销上海市南汇区，将其行政区域并入上海市浦东新区。浦东新区的行政区划面积，从调整前的532.75平方公里扩容到调整后的1210.41平方公里。

从2005年至2012年这段时期，是浦东新区发展的物理空间急剧拓展时期，不仅表现为地理空间的拓展，政府服务经济发展和社会发展的机构、职能与人员也大为拓展。在此过程中，又通过综合制度创新的方式，将改革的重点放在构建“小而有为服务型政府模式”上。

第三个阶段从2013年成立中国（上海）自由贸易试验区至今，是浦东新区“完整行政区域整体制度创新时期”，其改革重点是建立“有为有情效能型政府模式”。

2013年8月，国务院批准设立中国（上海）自由贸易试验区；9月18日，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》；9月29日，上海自贸区正式挂牌成立，初始面积为28.78平方公里，涵盖上海市外高桥保税区等4个海关特殊监管区域。2014年12月28日，全国人大常务委员会授权国务院扩展中国（上海）自由贸易试验区区域，将面积扩展到120.72平方公里。接着，国务院分别于2015年4月、2017年3月、2019年7月印发《进一步深化上海自贸区改革开放方案》《全面深化上海自贸区改革开放方案》《上海自贸区临港新片区总体方案》。这标志着中国（上海）自由贸易区建设从1.0版相继发展到2.0版、3.0版直至今天的4.0版。

更为重要的是，在上海自贸区从1.0版向4.0版演化的过程中，浦东新区进入了“完整行政区域整体制度创新时期”，其改革重点在于通过简政放权、放管结合、优化服务“放管服一体化改革”，建立和完善负面清单管理模式、事中事后监管模式，并在此基础上，以亲清政商关系为着眼点，通过靠前服务、主动服务、热心服务，开始朝建立“有为有情效能型政府模式”之目标迈进。

“物理变化+化学变化”的共同催化：浦东新区自主改革创新的制度内生动力体系建构

30年来，浦东新区行政体制不断自我改革与创新的根本经验，主要归结于通过新区组织体系和发展空间的“物理变化”与新区综合配套改革和自贸区改革的“化学变化”的共同催化，型构了浦东新区自主改革创新的制度内生动力体系。

一是始终将建立科学化的政府理念作为指导地方行政体制改革的根本遵循。

从浦东新区一开始组建起，上海市及浦东新区等各个层级就将建立透明政府、责任政府和法治政府作为地方政府行政体制改革的根本理念遵循，并将其贯穿于行政体制改革与创新的全过程。近年来，在此基础上，又将回应政府、效能政府和协作政府作为创新政府与市场关系、政府与社会关系以及政府内外和上下权力关系的重要理念支撑。

二是始终将建立系统化的政府运作模式作为推动地方行政体制改革的有效载体。

围绕开放与发展、政府与市场两大核心关系，浦东新区重点推进了政府职能转变、经济运行方式转变、城乡二元结构转变三大转变进程，相继建构了以取消调整与下放增效为重点的精兵、简政和放权新运作模式，以部门职能合并与事中事后监管强化为抓手的市场监管新运作模式，以监管和执法统一为目标的知识产权工作新运作模式，以便民利企和一网通办为中心的政务服务新运作模式，以政府购买服务为推动力的社会组织新运作模式五大政府运作模式，推动了地方行政体制创新不断向制度化绩效化目标迈进。

三是始终将使命化的政府自我革命精神作为推动地方行政体制改革的根本动力。

浦东新区不仅肩负着实现本区域现代化发展的重任，而且肩负着为上海、长江三角洲乃至全国探索出一条建设社会主义现代化国际化大都市城区的新路。这就决定了包括浦东新区、上海市与国家有关部门在内的党员干部和广大群众要形成“上下同心求改革、左右联合促发展”的新型政府行政文化，并将自我革命的气概和自我创新的精神作为激励所有人争先奋进的使命文化内核。30年浦东新区开发开放的历史进程也鲜明地证明了这一点，而且将始终激励浦东新区各路儿女为浦东新区、上海市和国家的美好明天继续奋斗着。

上海市社会科学界联合会供稿。

作者：唐亚林（复旦大学教授）

来源：文汇