“落实十九届四中全会精神 夺取疫情防控和经济社会发展双胜利”公共管理热点问答实录

——师生党支部共建成果集（二）

聚焦两会   夺取疫情防控和经济社会发展双胜利

目前，我国新冠肺炎疫情防控形势持续向好。作为公管学人，理应结合自身所学所研，结合此次疫情防控工作，围绕国家治理体系与治理能力现代化的时代命题展开深入思考。“全国样板党支部”北京师范大学政府管理学院学生第一党支部与教工第一党支部联合共建，开展了“落实十九届四中全会精神 夺取疫情防控和经济社会发展双胜利”公共管理热点问答活动。现将问答实录整理为八个专题，涵盖疫情防控与互联网治理、疫情防控与危机管理、疫情防控与经济发展、疫情防控与国际关系、疫情防控与非营利组织管理、疫情防控与脱贫攻坚、疫情防控与行政管理、疫情防控与干部管理等方面，分九期推送。

专题二：疫情防控与危机管理

问题1：如何看待本次我国疫情防控的应急管理举措？这反映出我国应急管理能力和体系现代化有何优势？还有哪些需要完善之处？

郭跃老师：相比2003年的非典应对，此次疫情防控有以下新的特点：（1）在疫情防控中，政府、市场与社会之间的互动更为紧密。在疫情防控中，我们可以看到众多企业实质性参与到疫情防控的工作中，如物流公司等，此外很多慈善组织以不同的形式参与到疫情防控，越来越的社会组织发挥着重要的作用。（2）在疫情防控中，互联网、大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术在疫情防控中发挥重要作用。如在支撑疫情科学防控方面，一些医疗机构借助互联网、大数据、云计算、人工智能等新技术，精准高效地开展疫情的监测分析、病毒溯源、患者追踪、社区管理等方面的工作。利用人工智能、大数据、5G等技术加快病毒检测的诊断与防控救治等速度和进度；在加快企业复工复产方面，工业互联网、工业App、人工智能、增强虚拟现实等新技术的运用，加快恢复制造业的产能。

然而还有诸多需进一步完善之处：首先是部门职责协调问题。自2003年“非典”事件以来，我国开始系统构建应急管理体系。2018年我国在国务院层面设立了应急管理部。但存在的问题是，应急管理部在四大类突发事件中，主责是自然灾害和生产安全两类，公共卫生事件和社会安全事件目前还是由卫健委和政法委来主要负责。应急管理部如何在后两类事件的应对中发挥作用，目前还没有理清楚，处于体系转换中。其次是地方政府的自主性与风险应对意识与能力问题。关于早期地方政府的作为方面，目前大家的疑问是，即使在人传人可能性不大的情况下，地方政府为什么没有发布相关消息让大家提高警惕呢？如果从《传染病防治法》来看，国家确实是规定了只能由国务院主管部门（或其授权地方政府相关部门）来发布疫情的。不过《突发事件应对法》第43条规定，地方政府在突发事件“即将发生或者发生的可能性增大时”可以发布预警。但是除了台风预警外，很少有地方政府来行使这个权力。因此需要进一步明确地方正在应对突发事件的权责并赋予其一定的自主性，增强全社会公众的风险意识，加强培训，提高地方党政干部应急管理的能力。

总之，这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。未来我们需要转变观念，坚持以防为主，防抗救相结合，把应急管理工作的重点从事件的应对转到风险的防范，提升风险治理能力。

问题2:如何看待危机管理过程的专家角色？政府和专家的关系应当如何处理？

程惠霞老师：对于同学们的问题，我结合个人教学和研究谈一点浅见。危机类型有很多，危害程度不一，不确定性应该是它们最典型的共性，风险社会“看不见的危险”尤其如此。化学污染、非法添加、有害新技术、不明病毒等逐渐替代地震、洪水等自然灾害成为主要危机，其危害性、不可逆性和不确定性对危机管理提出了前所未有的挑战。危机管理的核心环节是应急管理，强调在高度时间压力下遏制情势、及时止损和尽快恢复常态，但能否很好地达到目标存在严重不确定性，取决于危机类型和危机决策者的选择。

通常情况下，政府机构遵循科层制原则，内部分工精细、以“非人格化”确保组织高效运行，具有超强稳定性，能够回避或消解来自外部的不确定性威胁。然而，应急管理职能必须打破这种超强稳定性，快速做出恰当的危机决策。此时，专家的作用就显得弥足珍贵。在紧急事态下，专家根据信息部门汇集的危机信息，结合自己专长对危机走势做出科学预测，并拟订备选方案供决策者做出决策。他们超出科层组织框架思考问题，提出科学而专业的解决方案，能够弥补政府在专业化决策方面的不足。

危机决策与其他类型决策不同之处在于是以“损失”为决策依据，强调“两害相权取其轻”，“做最坏的打算，做最周全的安排”，因此要求专家务必求真务实,决策备选方案表述通俗易懂，便于政府快速决策。其中一个不容忽视的问题是：应急管理必然涉及跨部门的信息沟通，而研究表明，危机沟通中经常存在“信息透明”和“防御心理”悖论，科层制行政系统与专业科学系统之间各有一套沟通范式，容易导致跨组织、跨领域沟通极其困难。在此情况下，除了要求专家求真务实和遵循科学伦理，还需要政府在不确定性条件下克服防御心理，尽可能为专家提供危机相关信息。无论专家提供了多少应急方案，最终选择权在具体政府部门和决策者。

问题3：此次疫情应对中，基层政府以及基层自治组织（农村、社区）的危机管理和应对能力还有哪些不足？应当从哪些方面加以提升？

连宏萍老师：面对新冠肺炎疫情这起突发重大公共事件，基层防控是防止疫情扩散蔓延的关键所在，基层工作者承担着社区一线“防护员”“守门员”“宣传员”“战斗员”等多重职责。在这一过程中，在党中央的统筹部署下，“网格化管理”模式对于基层防控起到关键作用。出于快速解决问题和控制局面的考虑，网格化管理有助于应对不可预期性的重大公共事件。网格管理主要在四个方面体现出其功能优势：第一，由信息整合、条块整合所形成的资源整合；第二，决策制定、工作流程、绩效要求的集中指挥；第三，技术、人力、资金的下沉管理；第四，调动公共参与。然而，正是通过这些功能的组合，基层政府与基层自治组织在危机管理的过程中的职能发挥与局限得以更清晰地呈现。

（1）信息整合使政府成为属地中部件、人户、组织、业态、事件等信息的集聚平台，为政府分析基层形势，控制疫情奠定基础；然而，缺乏基层治理的元数据，疫情期间最基础的健康监测数据汇总便回退至紧张的数据填报状态。（2）条块整合可以调动专业部门与属地机构完成管理任务；然而，各个部门的责任划分造成不同部门之间某种程度上的相互推诿，许多具体事务依然要依靠社区工作者来执行。（3）集中指挥能够构建从信息采集到问题处理的完整流程及行为标准；然而，也抑制了自下而上传导的决策机制，基层防控较多表现为政策扩散，较少表现为基于辖区实际形势的研判而制定的针对性举措。（4）下沉管理是为基层赋能的关键，实现技术治理，为基层提供人力和资金支持；然而，缺乏日常化的平台建构和扎根基础，下沉力量所能发挥的作用受到一定限制。（5）基层社区作为最贴近群众的自治组织，应能有效地聚合并再组织民间力量；然而，基层社区有限的人力、多重的职能使得社区自治的功能无法充分发挥。

至此，我们已经显著地发现，悖论的表面下是政府管理与群众自治的功能性分权并不明晰。因此，此次疫情防控在作为一面镜子检测基层治理能力的同时，也被期待作为切入点，推动社区治理体系的进一步构建，而其核心便是厘清管理与自治之间的界限。

首先，重新构造政府与社会的关系。以网格化管理的框架体系实现政府管理事务，承接资源整合和权威统合的功能；而社区自治则真正深入社区内部，实现社会聚合。其次，充分发挥政府与社会的作用。运用网格化管理模式对现代信息技术应用和资源整合的优势，发展基层公共服务提供、社会控制和危机管理的能力，使得网格化管理不是附加于社区的工具，而是实实在在的组织架构。另一方面，培育社区和社区自治组织，给予其足够的发挥自治组织有效性的空间。最后，实现政府管理与社区自治的有机合作。在管理与自治之间实现信息共享、渠道共建和基层共治。